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La convention des Nations Unies relative aux réfugiés : est-elle encore valide?
06 mai 2011

Le camp d’AutoMeca, à Port-au-Prince, Haïti, abritant des victimes du tremblement de terre du 12 janvier 2010. (JRS International)
Les États qui ont signé la Convention avaient eux-mêmes exprimé l'espoir qu'elle aurait une valeur exemplaire au-delà de son objectif contractuel.
Rome, 5 mai 2011 – Cette année, le UNHCR marque le 60ème anniversaire de la Convention relative aux réfugiés de 1951. Amaya Valcarcel, coordinatrice de l'advocacy au JRS international, analyse la pertinence de cette législation au vu des déplacements forcés dans le monde actuel.

La Convention des Nations Unies relative au statut des réfugiés de 1951 est justement considérée comme étant la pierre angulaire de la protection des réfugiés. Cependant, 60 ans après sa promulgation, beaucoup se demandent si cette législation n'est pas dépassée. Il est certain que sa définition de qui est un réfugié ne couvre pas toutes les situations modernes de déplacement.

La catégorie juridique de 'réfugié' établie dans la Convention a été créée à un moment très particulier de l'Histoire et destinée surtout à répondre à la détresse des victimes de l'Holocauste, d'autres réfugiés de la Seconde Guerre mondiale et de nouveaux réfugiés d'Europe centrale et orientale. Même si elle a été améliorée par le Protocole de 1967, la définition reste relativement étroite, ne couvrant que des personnes qui fuient une persécution individuelle par leurs gouvernements.

Bien que limitée dans ses objectifs, la Convention a résulté d'une reconnaissance beaucoup plus large selon laquelle, lorsque les États sont dans l'impossibilité de fournir à leurs citoyens une protection de facto ou de jure, la communauté internationale a l'obligation d'offrir cette protection. Dans la pratique, toutefois, la définition de la Convention n'a jamais saisi la totalité des circonstances pour lesquelles des personnes sont obligées de quitter leurs domiciles à cause d'une menace existentielle.

Un point de vue élargi

Le JRS sait, par expérience de première main, que beaucoup de personnes qui fuient des situations désespérées ne peuvent accéder à la protection offerte par la Convention. Dans sa lettre adressée au JRS à l'occasion du 30e anniversaire de sa fondation, le Supérieur Général des jésuites, le Père Adolfo Nicolás SJ, parle de « nombreuses nouvelles formes de déplacement, de nombreuses nouvelles expériences de vulnérabilité et souffrance. »

L'UNHCR reconnaît elle-même qu'il y a une gamme de 'personnes en déplacement' qui n'entrent pas dans le cadre des attributions de la Convention mais qui ont néanmoins besoin de protection.

D'autres conventions ont un objectif plus large, notamment la Convention de l'Organisation de l'Unité Africaine et la Déclaration de Carthagène, dont les dispositions sont respectées en Amérique centrale. L'Église aussi a adopté une vision plus large. Un document du Vatican de 1992 intitulé Réfugiés : un défi à la solidarité offre une nouvelle définition du réfugié, que le JRS a adopté : « Dans les catégories de la Convention internationale ne sont pas incluses les victimes de conflits armés, de politiques économiques erronées ou de catastrophes naturelles. Pour des raisons humanitaires, il y a actuellement une tendance croissante à reconnaître ces personnes comme réfugiés de facto, étant donnée la nature involontaire de leur migration (…) Un grand nombre de personnes sont forcées de quitter leurs domiciles sans traverser les frontières de leur pays. Pour des raisons humanitaires, ces personnes déplacées devraient être considérées comme réfugiées de la même manière que celles qui sont formellement reconnues par la Convention, parce qu'elles sont victimes du même type de violence. »

Une réalité complexe

La déroutante collection de définitions et termes utilisés pour décrire des personnes en déplacement reflète la complexité du déplacement moderne : réfugiés, demandeurs d'asile, migrants volontaires économiques, migrants pour survie, migrants sans papiers, boat people, apatrides, déplacés internes… La détermination du statut officiel de réfugié est également devenue progressivement plus complexe. Une personne reconnue comme réfugiée en Afrique peut ne pas avoir droit à une protection en Europe. Beaucoup de personnes bénéficient de formes subsidiaires de protection parce que, bien qu'elles ne puissent manifestement pas rentrer chez elle, leur situation ne correspond pas aux critères déterminés dans la Convention. D'autres personnes n'ont pas droit à une protection, ou ne peuvent pas y accéder du tout, même si elles en ont besoin mais sont 'invisibles' aux yeux de la communauté internationale, qui a démontré une incapacité systématique à couvrir adéquatement leurs besoins.

Quelques chercheurs se réfèrent à la plus large catégorie de personnes déplacées de force – comme étant des 'migrants de survie' qui fuient une menace existentielle contre laquelle ils n'ont pas de remède chez eux. L'exode d'environ deux millions de Zimbabwéens dans les pays d'Afrique australe de 2005 à 2009 est un exemple de ce concept : ils ont fui pour un ensemble de motifs liés entre eux – écroulement massif des activités génératrices de revenu, échec de l'État, répression et catastrophe environnementale. Pour beaucoup, l'émigration était la seule stratégie de survie possible. Pourtant, le taux de reconnaissance du statut de réfugié en Afrique du Sud, où beaucoup se dirigeaient, est de moins de 10%. Ceci n'est pas un cas isolé : ailleurs, beaucoup de Congolais, Somaliens, Haïtiens, Afghans, Iraquiens et d'autres ont eu la même expérience.

Environ 26 millions de personnes déplacées n'entrent pas non plus dans le cadre des attributions de protection de la Convention. Leur détresse a été combattue dans une certaine mesure par l'élaboration globale de lignes directrices qui ont mené à la négociation de traités régionaux. La réponse institutionnelle adopte l'approche 'cluster' par laquelle différentes agences humanitaires sont chargées de couvrir l'un ou l'autre besoin des personnes déplacées.

Un autre objet de préoccupation croissante, que ne vise pas la Convention, sont les nombreuses personnes affectées et déplacées suite au changement climatique et autres facteurs environnementaux : sécheresse, dégradation des terres, désastres naturels…

Nouveaux défis

La Convention peut aussi être vue comme n'étant pas à la hauteur des extraordinaires défis affrontés aujourd'hui. Plus de la moitié des réfugiés dans le monde vivent dans des zones urbaines ; souvent non enregistrés et sans papiers valides, ils doivent continuellement affronter des risques de protection, notamment la détention, l'expulsion, l'exploitation et la xénophobie. En effet, le premier de ces défis est l'hostilité croissante dans un monde où, comme le dit le Père Nicolás dans sa lettre d'anniversaire, « beaucoup de personnes ferment leurs frontières et leurs coeurs, par crainte ou ressentiment, à ceux qui sont différents. » Cette attitude se reflète dans les lois promulguées dans le but spécifique de restreindre l'accès aux procédures d'asile et avec des seuils très bas pour les exceptions au principe du non-refoulement, outre aux régimes de détention renforcés. La détention de demandeurs d'asile continue à causer une grande souffrance dans le monde entier. Une recherche du JRS Europe révèle que presque tous ceux qui sont détenus souffrent de dépression parfois grave et de la détérioration de leur état de bienêtre.

Un accès restreint à la protection est aussi dû à des préoccupations accrues en matière de sécurité nationale, qui font contrepoids aux droits des réfugiés et pèsent souvent davantage.

Quelquefois, cela a littéralement signifié fermer la frontière aux demandeurs d'asile, une approche hostile illustrée par le traitement des boat people. Les dangereuses traversées par mer faites par des migrants sans papiers ont augmenté ces dernières années : ils sont souvent interceptés et renvoyés, ou bien se voient refuser de débarquer ou détenus et maltraités quand ils ont débarqué.

Et pourtant, lorsqu'ils réussissent à accéder au territoire et aux processus de demande d'asile, un pourcentage élevé de demandeurs d'asile qui arrivent par bateau obtiennent la protection.

Faire évoluer les principes de la Convention

Alexander Betts et Esra Kaytaz, de l'Université d'Oxford, soulignent deux éléments essentiels dans un document de 2009 intitulé Réponses nationales et internationales à l'exode zimbabwéen : implications pour le régime de protection des réfugiés, qui a été publié dans une série de l'UNHCR, Nouvelles questions dans la recherche sur les réfugiés.

Le premier élément est une structure normative basée sur un accord multilatéral qui gouverne la protection subsidiaire de ceux qui n'entrent pas dans le cadre des attributions de la Convention de 1951. Cette structure établit des engagements des États existant sous la législation internationale sur les droits humains. À l'heure actuelle, la pratique d'accorder une protection subsidiaire a été ponctuelle et varie radicalement d'un pays à l'autre, en laissant des gaps de protection significatifs. Le deuxième élément est une structure institutionnelle qui établit une division du travail claire : un accord de collaboration pour partager les responsabilités entre d'importants acteurs tels que l'UNHCR, l'Organisation Internationale pour les Migrations (OIM) et la Fédération internationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant Rouge (IFRC).

La Convention de 1951 a sauvé la vie de millions de personnes au cours des ans. Nous espérons que le 60ème anniversaire de cet instrument valide servira à étayer le régime de protection internationale à travers la réaffirmation et l'évolution pratique de ses principes.

Après tout, comme l'a dit le Vatican dans son document de 1992, « les États qui ont signé la Convention avaient eux-mêmes exprimé l'espoir qu'elle aurait une valeur exemplaire au-delà de son objectif contractuel. »


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